PROCESSO TRIBUTÁRIO Mandado de segurança e o foro competente para impetração

Por Danilo Monteiro de Castro e Vanessa Damasceno Rosa Spina.

Nossa pretensão com este artigo abordando aspectos do mandado de segurança é lançar luz sobre questão ainda não pacificada no âmbito dos tribunais atinente ao foro competente para o julgamento do mandado.

Constata-se que na atuação prática do processo tributário admite-se implícita e automaticamente a ideia de que o mandado de segurança deve ser ajuizado no foro de competência da autoridade impetrada, dada a inexistência de regramento específico na revogada Lei 1.533/51 e na sua versão mais atual, Lei nº 12.016/09, o que levou, por consequência, à aplicação da regra geral do Código de Processo Civil de 1973, de que o foro competente era o do local em que o ato administrativo seria praticado.

O Código de Processo Civil de 2015, por sua vez, inclui regras de competência que destoam daquela máxima relacionada ao mandado de segurança e que mencionamos linhas acima. Isso porque os artigos 51 e 52 trazem opções, dentre elas, a possibilidade de que as ações que tiverem como parte a União (artigo 51), os estados ou o Distrito Federal (artigo 52) sejam ajuizadas no foro de domicílio do autor [1].

Ainda que não haja expressa previsão quanto à aplicação dessas normas de competência para o mandado de segurança, não se pode admitir o seu afastamento para essa espécie processual, dado que, reiteramos, não há regramento na lei específica neste sentido; logo as regras do Código de Processo Civil aplicam-se de forma subsidiária.

Na hipótese de mandado de segurança que tenha como parte interessada a União, identificamos que a regra do artigo 51 do CPC se coaduna com a aquela prevista no artigo 109, § 2º, da Constituição Federal, que autoriza o ajuizamento da ação no foro de domicílio do autor:

"Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:

§ 2º. As causas intentadas contra a União poderão ser aforadas na seção judiciária em que for domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda ou onde esteja situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal."

Deveras, o mandado de segurança não é intentado contra a União, em razão de a parte legitimada passivamente ser a autoridade que pratica o ato impugnado [2], contudo, a pessoa jurídica de direito público da qual integram as autoridades federais, figura como interessada e deve compor a lide a teor do que dispõe o artigo 6º da Lei 12.016/09.

O que se verifica nesses casos é a formação de litisconsórcio passivo, como bem explicita Rodrigo Dalla Pria [3], para quem: "...a legislação processual de regência não deixa dúvidas acerca da plurisubjetividade que caracteriza o polo passivo da relação jurídico-processual mandamental, o que induz a necessária formação de litisconsórcio passivo, a ser composto pela autoridade impetrada, de um lado, e pela pessoa jurídica de direito público, de outro lado. Essa condição fica ainda mais clara quando se verifica, pragmaticamente, que a tutela mandamental, em especial aquela exarada a pretexto da resolução de conflitos tributários, produz eficácia dúplice, bifurcando-se em ordem (eficácia mandamental) dirigida à autoridade impetrada e em declaração/anulação (eficácia patrimonial) dirigida à pessoa política tributante".

Ante a integração da União à lide, forçoso reconhecer que as regras do artigo 109, § 2º, da CF e artigo 51, parágrafo único, do CPC se aplicam ao mandado de segurança que pode ser intentado no foro de domicílio do autor, entendimento esse confirmado pelo STF no julgamento do recurso extraordinário 627.709/DF e, posteriormente, pelo STJ no conflito de competência 163.820/DF [4].

[1] Art. 51. É competente o foro de domicílio do réu para as causas em que seja autora a União.

Parágrafo único. Se a União for a demandada, a ação poderá ser proposta no foro de domicílio do autor, no de ocorrência do ato ou fato que originou a demanda, no de situação da coisa ou no Distrito Federal. Art. 52. É competente o foro de domicílio do réu para as causas em que seja autor Estado ou o Distrito Federal.

Parágrafo único. Se Estado ou o Distrito Federal for o demandado, a ação poderá ser proposta no foro de domicílio do autor, no de ocorrência do ato ou fato que originou a demanda, no de situação da coisa ou na capital do respectivo ente federado.

[2] Ver, nesse sentido: https://www.conjur.com.br/2022-abr-24/processo-tributario-autoridade-coatora-mandado-seguranca-materia-tributaria-teoria.

[3] DALLA PRIA, Rodrigo. Direito Processual Civil. 1ª Ed. São Paulo: Noeses, 2020, p. 382/383.

[4] A mais recente decisão neste mesmo sentido foi proferida no agravo de instrumento no conflito de competência 179.209/DF, de relatoria do ministro Mauro Campbell Marques, na 1ª Seção, julgado em 16/8/2022, DJe de 19/8/2022.